Представляем нашей общественности интересную аналитическую записку (в сокращении) академика В. И. Назаренко для правительства РФ по вопросу о земельной политике свободных государств, которые стремятся сохранить суверенитет и контроль над своими природными и земельными ресурсами.
В государстве Алания это базовый вопрос, чтобы выжить нашей стране, в быстро меняющемся мире, и добиться социальной стабильности и национального согласия, как в настоящем, так и в будущем.
А так как вопрос земли поднимаются у нас периодически, считаем полезным обсудить его на страницах республиканских СМИ и предложить научным кругам всей Алании серьёзно его исследовать и предложить свои варианты разумных решений, применительно к Республике Южная Осетия, как независимого и признанного Российской Федерацией, государства.
Материал подготовила председатель Союза предпринимателей Дзигойты Марина
Академик РАСХН В. И. Назаренко
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА
- Весь опыт земельного рынка за рубежом, имеющего многовековую историю, конечно, требует особого исследования. Здесь же предлагается лишь общая современная картина его функционирования в развитых странах и некоторые основополагающие положения законодательства соответствующих государств.
Рынок земли, включая сюда и аренду, наследование, является не самодостаточной экономической и юридической категорией. Он служит инструментом соответствующей аграрной политики, а также и политики в целом по использованию земельных ресурсов. До какой-то степени он отражает и степень землеобеспеченности стран и национальные традиции с большей или меньшей либерализацией экономики.
В качестве, пожалуй, наиболее общей тенденции можно указать на концентрацию производства, определяемую, прежде всего, потребностями современного высокомеханизированного сельского хозяйства.
Конечно, размер хозяйств в Европе и в заокеанских странах — это совершенно разные понятия, так как фермы создавались в совершенно различных природных и исторических условиях. Естественно, что в США размер хозяйства существенно больше, чем в Европе, но, тем не менее, тенденция к росту средних размеров хозяйств идёт по всему миру развитых государств, за исключением, пожалуй, только Новой Зеландии, где просматривается процесс раздела ряда крупных поместий.
Средние размеры ферм.
| Страна | Первоначальный год учёта | Средний размер, га | Последний год учёта | Средний размер фермы, га | Среднегодовой темп прироста, % |
| Австралия | 1986 | 2718 | 1993 | 3813 | 5,0 |
| Австрия | 1980 | 12 | 1990 | 12 | – |
| Бельгия | 1979 | 12 | 1997 | 18 | 2,8 |
| Канада | 1981 | 207 | 1991 | 242 | 1,6 |
| Дания | 1979 | 24 | 1993 | 37 | 3,2 |
| Франция | 1979 | 23 | 1993 | 35 | 3,1 |
| Финляндия | 1970 | 7 | 1994 | 10 | 0,5 |
| Германия | 1979 | 14 | 1993 | 20 | 2,6 |
| Греция | 1979 | 4 | 1993 | 4 | – |
| Ирландия | 1975 | 22 | 1993 | 27 | 1,1 |
| Италия | 1979 | 6 | 1993 | 6 | – |
| Япония | 1975 | 0,8 | 1993 | 1,2 | 2,6 |
| Нидерланды | 1979 | 14 | 1993 | 17 | 1,3 |
| Новая Зеландия | 1977 | 310 | 1990 | 224 | -2,7 |
| Норвегия | 1975 | 8 | 1993 | 11 | 2,4 |
| Португалия | 1987 | 5 | 1993 | 8 | 8,4 |
| Испания | 1987 | 14 | 1993 | 18 | 4,1 |
| Швеция | 1975 | 23 | 1990 | 29 | 1,8 |
| Швейцария | 1975 | 9 | 1990 | 10 | 0,8 |
| Великобритания | 1979 | 64 | 1993 | 67 | 0,3 |
| США | 1970 | 368 | 1993 | 473 | 1,2 |
| Европейский Союз (12 стран) | 1980 | 12 | 1997 | 16 | 2,4 |
Проведение аграрных реформ в Испании, на юге Италии, до какой-то степени в Японии было направлено на ликвидацию помещичьего землевладения, которое обычно рассматривается как пережиток феодального строя в сельском хозяйстве. Отсюда и существование в ряде государств законов о максимальных размерах земельных владений. Правда, такого закона нет в заокеанских странах, где, собственно, и не было латифундий феодального типа, да и гораздо выше землеобеспеченность, но и здесь местное земельное законодательство, которое обычно определяет условия функционирования рынка, запрещает скупку фермерской собственности корпорациями.
Вообще, западное законодательство отрицательно относится к приобретению земель юридическими лицами. Их могут приобретать лишь физические лица, причем подпадающие под определенные, довольно жесткие ограничения. В особенности это касается Европы.
Это требования по специальному сельскохозяйственному образованию, опыту работы, проживанию в сельской местности, обладанию соответствующим капиталом для ведения сельского хозяйства. Весь смысл этого законодательства в том, что земля должна находиться в руках у эффективного земельного собственника, как правило, в рамках семейной фермы.
Вопрос же о самом характере землевладения и землепользования, в особенности путей концентрации землепользования, целиком находится в русле национальных традиций и хозяйственной целесообразности. По существу в подавляющем большинстве государств нет противопоставления собственности на землю и аренды.
При том и другом виде землепользования возможно ведение эффективного сельского хозяйства и нет никаких идеологических, юридических или экономических ограничений или предпочтений в виде землепользования.
В каждой стране, повторяем, этот вопрос национальных условий и хозяйственной целесообразности.
Существенным фактором в системе землепользования и на рынке земли в целом является государственное регулирование.
Изменение самого понятия собственности с неограниченного к ограниченному, со значительной социальной ответственностью и соблюдением целей общегосударственной политики, все это привело к развитой государственной системе регулирования рынка земли, покупке и продаже, аренде, прав наследования и всех форм передачи земельной собственности.
Важной сферой государственного регулирования является и сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. При тех колоссальных различиях в ценах на сельскохозяйственные земли, и те, которые идут на жилищную и промышленную застройку в условиях урбанизации и индустриализации, эта политика государства является важной функцией регулирования земельного рынка с жесткими правилами отвода земель. Кроме чисто административных мер здесь существенную роль играют и экономические рычаги, в частности налогообложение с дифференциацией поземельного налога в зависимости от использования земли. В целом это создает весьма сложный конгломерат современного земельного рынка с сочетанием действия чисто рыночных сил и многостороннего государственного регулирования.
Покупка и аренда земли
Покупка и аренда земли являются наиболее распространенными способами передачи прав землевладения и землепользования, часто в современных условиях в целях укрупнения ферм и создания экономически более стабильных хозяйств. Они составляют важнейшие элементы рынка земли и как таковые являются объектом действия гражданского права и во многих, если не в большинстве, случаях государственного регулирования, причем последнее определяется как национальной спецификой, так и более общими факторами, таким как землеобеспеченность и стремление сохранить землю в жизнеспособных хозяйствах. С другой стороны, в аграрной политике ряда развитых стран, как уже указывалось, проявляется тенденция в борьбе с созданием латифундий, препятствованием по сосредоточиванию в одних руках слишком больших массивов земли. Довольно частым условием для получения прав аренды или покупки является требование, чтобы арендатор или покупатель был местным жителем, имел профессиональную подготовку, опыт работы и необходимый капитал для использования арендованной или покупаемой земли. С учетом межстрановых различий законодательства и законоприменительную практику можно рассмотреть по отдельным странам.
Примером страны с наиболее развитым законодательством в этой области является Дания.
Так же как при покупке земли от арендатора требуется обеспечение таких целей, как сохранение земли в сельскохозяйственном производстве, сохранение здоровья скота, а также природы и окружающей среды. Закон требует от фермера «хорошего ведения сельского хозяйства». Лица, ведущие сельское хозяйство на арендованных, так же как и на собственных землях, обязаны проживать постоянно на данной ферме.
В целях борьбы с созданием латифундий закон устанавливает верхнюю границу землепользования — своей собственной и арендованной — в 150 га сельхозугодий. Исключения делаются лишь в том случае, если фермер сможет доказать, что вследствии специфики его производства ему требуется больше земли и никто из окрестных крестьян не будет протестовать против этого.
Арендатор, также как и покупатель, должен прожить в сельской местности не менее 8 лет. Если же размер фермы будет превышать 30 га, то он должен доказать свою профессиональную квалификацию, иметь опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующее образование, а также он обязуется проработать на этой ферме не менее 8 лет (т. е. это означает, что в течение этого срока он не может ни продать, ни сдать в аренду или в субаренду, полученную им землю). Законом разрешается покупать или получать в аренду до трех участков земли, при условии, что ни один из соседей не будет протестовать против такого приобретения земли.
Юридические лица не имеют право на покупку сельскохозяйственных угодий, так же как они не имеют права и на аренду. Это право предоставляется только физическим лицам, которые уже вели сельскохозяйственное производство, имеют соответствующую квалификацию и берут на себя обязательство непосредственно заниматься сельским хозяйством в течение длительного времени.
В Дании также требуется, чтобы в случае раздела земли каждый из участков имел бы жизнеспособный размер, позволяющий вести современное сельское хозяйство. Таким образом, датское законодательство проводит последовательную линию на поддержку относительно крупных семейных коммерческих ферм, не допуская одновременно ни создания латифундий, ни помещичьих хозяйств, ни скупки земли юридическими лицами и превращения ее в объект спекуляции. Такая земельная политика является одним из факторов, обеспечивающих Дании во многих случаях лидирующее место по эффективности сельского хозяйства.
На примере Дании можно продемонстрировать, что земельное законодательство имеет комплексный и целенаправленный характер, имеющий вполне определенные социальные, экономические и производственные цели. Если с этой точки зрения попытаться обобщить опыт других развитых стран, то можно, вероятно, представить в схематической форме цели и инструменты проведения земельной политики и те ограничения, которые накладываются на земельный рынок.
Так, развитое земельное законодательство существует в Германии. В целом законодательство Германии запрещает изъятие сельскохозяйственных земель на несельскохозяйственные цели, но имеется и закон о планировании землепользования, который дает властям права по отводу земель в определенных пределах для строительства дорог, общественных сооружений и т. д.
В Швейцарии в 1994 г. было принято новое аграрное законодательство, названное «Законом о собственности на землю», которое ставит своей целью, чтобы земля принадлежала только тому, кто ее обрабатывает. Из этого следует и структурная политика в землевладении в поддержании минимума и максимума в размере одного хозяйства. При определении рациональных размеров хозяйств разработаны нормативы, что такой минимум размера фермы должен обеспечить занятость одного человека на 75%, или на 2100 часов в году. А максимальным считается участок, которые обеспечивает разумный уровень доходов от 2,5 до 3 работников. ( до 10 га /прим./) В равнинных местах минимальный размер участка определен в 5-7,5 га.
В Японии земельное законодательство основано на послевоенной аграрной реформе. Учитывая же крайне ограниченную площадь сельхозугодий и огромное давление городов на сельские районы, государство стремится проводить жесткую политику по охране сельскохозяйственных земель. Все изменения собственности на землю и аренду требуют разрешения властей и даются лишь при условии:
а) собственник земли будет сам обрабатывать всю ту землю, которую он имеет и арендует;
б) крестьянин или один из членов его семьи должен быть постоянно занятым сельскохозяйственным производством на этой ферме;
в) общая площадь сельхозугодий после приобретения или аренды должна быть не менее 0,5 га (2 га на Хоккайдо) или больше, за исключением отдельных случаев ведения особо интенсивного типа производства;
г) крестьянин должен иметь квалификацию, финансовые и прочие возможности для ведения эффективного производства на всей площади фермы и он постоянно должен проживать в этом хозяйстве.
В общем, закон не разрешает приобретать или арендовать какую-либо сельскохозяйственную землю, если данный человек не характеризуется как «физическое сельскохозяйственное лицо». Эта формулировка и внесена в закон. В качестве важных составляющих этого понятия включено также постоянно трудовое участие и способность проводить необходимые капиталовложения.
В Новой Зеландии положение с землей совершенно иное, чем в Европе или в Японии. Здесь с самого начала сельскохозяйственное производство было ориентировано на создание крупных хозяйств с использованием наемной рабочей силы. Но, в общем, земельные площади уже все заняты. С ростом населения идет напор на раздел прежних огромных владений и создание более мелких хозяйств европейского типа. Вследствие этого Новая Зеландия одна из немногих стран, где средний размер сокращается. Государственная политика направлена на поддержку такого типа развития и препятствует всякому увеличению крупных поместий. Требуется специальное разрешение на покупку земли свыше 2 га. Это же касается и аренды. Но, тем не менее, земельное законодательство в Новой Зеландии все же значительно более либерально, чем в Европе.
В Норвегии, одна из основных целей аграрной политики — это сохранение крестьянского хозяйства и препятствование обезлюдиванию не очень-то благоприятных для сельского хозяйства регионов страны, в особенности на севере и в центре. В общем, политика скорее ориентирована на социальные и экологические цели, чтобы не дичали обезлюдившие районы.
Основные цели аграрной политики — это сохранение фермерства, при этом ориентация идет на фермера-собственника земли. Поэтому законодательство ограничивает возможность раздробления участков, аренда же регламентируется законом и местными властями.
Нидерланды. Эта страна является специфической среди стран Западной Европы по своей земельной политике. Дело в том, что значительные площади осушенных польдеров находятся в государственной собственности и используются на основе длительной аренды. Арендуются и другие земли. В целом 30% всей земли находятся в арендном пользовании и около половины хозяйств частично или полностью работают на арендованной земле. С учетом важности института аренды государство регулирует все его виды. При этом принимаются во внимание многие факторы, на основе которых выдаются разрешения на аренду. Одним из них является нежелание дробить ранее существующие хозяйства, а с другой стороны, чрезмерная концентрация земли в одних руках. Этот принцип относится и к аренде, и к покупке земли. Принимается во внимание также и тип сельскохозяйственного производства и размеры площадей, которые необходимы для жизнеспособной коммерческой фермы. Контракты на аренду с соответствующим разрешением могут быть продлены, дополнены или прекращены.
По земельному закону Испании аренда земли подлежит государственному регулированию. Ее основная цель — не допустить создания крупных поместий. Как правило, не разрешается получать в аренду более 50 га орошаемых земель или 1 тыс. га экстенсивных пастбищ.
В Ирландии, в которой несколько веков господствовала система английских лендлордов — владельцев земли и ирландцев-арендаторов, аренда рассматривается как противоречащая современному национальному духу ирландцев. Аграрная политика ориентирована на фермера-собственника земли. На получение прав на аренду требуется специальное разрешение властей. Это приводит к тому, что в Ирландии самый низкий процент фермеров-арендаторов в Европе – всего 12%.
Во Франции в течение более 30 лет существует сложная система контроля над рынком земли. Закон требует разрешения властей при всяком акте купли-продажи земли или сдачи ее в аренду, т. е. в случае изменения землепользователя. Акцент делается именно на фактическом землепользовании. Если же, например, собственник земли меняется, а арендатор остается тем же самым, то тогда разрешение не требуется. Если же меняется арендатор, а собственник остается прежним, то в этом случае наоборот, нужно разрешение.
При выдаче разрешения исходят из принципа — соответствует ли данная сделка принципу сохранения или создания, как сказано в законе «семейной ферме с личной ответственностью». В качестве требования для таких разрешений требуется минимальная площадь земли. Этот минимум устанавливается законом. Такое хозяйство должно обеспечивать полную занятость как минимум двух человек и обеспечивать им надлежащий доход. Сейчас средний минимальный размер составляет 25 га.
При организации нового хозяйства от фермера требуется опыт работы и соответствующая квалификация, и при наличии нескольких кандидатов на один и тот же участок земли предпочтение отдается наиболее квалифицированному.
Таким образом, большинство западных стран осуществляет в достаточной степени плотный контроль над рынком земли. В то же время есть страны с гораздо более либеральным режимом рынка земли — имеется ввиду торговля и аренда земли, хотя и там существуют ограничения по выводу сельскохозяйственных земель из оборота, налогообложению, праву наследования и другим факторам. Но рынок, повторяем, там более либерализован. Здесь сказываются как национальные традиции, так и наличие земельных ресурсов. К таким странам прежде всего относятся США, Австралия, Канада. Несколько меньше контроль также в Великобритании, Бельгии и Греции.
Однако и здесь государство резервирует за собой право вмешательства, например, с экологической точки зрения. Так, в Австралии, где большая часть земли является государственной собственностью, выдача разрешений на ее использование или сдачу в аренду обусловливается соблюдением фермерами соответствующих правил использования земли, в частности контроля над эрозией и предотвращения опустынивания.
Даже в США, с их либеральным режимом, в наиболее развитых сельскохозяйственных районах государство осуществляет законодательство, которое запрещает не фермерам приобретать сельскохозяйственные угодья.
Так, в 13 наиболее важных в сельскохозяйственном отношении штатах Среднего Запада юридическим лицам запрещено покупать сельскохозяйственные угодья. Однако, если фермеры сами создают какие-либо объединения, имеющие по американскому закону статус корпорации — например, семейные корпорации, где собственниками фермы являются члены семьи, то на них такое ограничение не распространяется. Смысл закона — в запрете на скупку земли не фермерам или потенциального вывода этой земли из сельскохозяйственного оборота.
- Право собственности на сельхозугодья для иностранцев
В этой области существуют две тенденции — с одной стороны, желание оградить право собственности на землю от возможной ее скупки иностранными гражданами или нерезидентами, с другой стороны, создание правовых систем, в первую очередь в Европейском Союзе, где на правах взаимности нерезиденты, но граждане стран Европейского Союза приравниваются в правах к гражданам данного государства, основываясь на общем принципе свободного движения капитала и рабочей силы.
Реальное же положение определяется степенью экономического развития государства, системой его финансовых реалий. Можно суммировать в нижеследующей таблице такие ограничительные подходы в различных странах.
Ограничение на собственность для иностранцев на сельхозугодья.
В ряде других стран также практикуется ограничение на возможность иностранцев по покупке земли. Так, такие ограничения действуют в Австрии, в Чешской республике, Исландии и Турции. В Европейском Союзе льготы на покупку земли иностранцами распространяются лишь на граждан стран этой международной организации, по отношению ко всем остальным устанавливаются ограничения.
В Австралии эти ограничения применяются в основном в Западной части континента, чтобы обеспечить за австралийцами контроль за большей частью еще слабо используемых земель.
В Канаде это регулирование носит более жесткий характер, с целью ограничения, либо недопущения иностранной собственности на землю. Законодательство по этой проблеме осуществляется на уровне провинций, причем в ряде случаев это касается не только иностранцев, но и нерезидентов данной провинции. В провинциях Альберта и Монитоба нерезиденты этих провинций не могут приобретать более 8 гектаров сельхозугодий. При этом в ряде провинций существует система льготного кредитования на покупку земель сельскохозяйственного назначения, но она не распространяется на нерезидентов. Только в Ньюфаундленде и Нью-Брансуике, где сельского хозяйства почти нет, существует свободная покупка сельхозугодий.
В странах Европейского Союза, как уже указывалось, существует льготный внутренний режим для всех граждан стран Союза и приняты на уровне Союза общие правила для внешних капиталовложений для граждан прочих стран.
Однако и внутри Союза в некоторых странах сохранены ограничения даже и для граждан других государств — членов этой международной организации. Так, в Ирландии, где сильны местные традиции борьбы за землю с английскими лендлордами, создан режим, по которому сильно ограничивается возможность иностранцев по покупке земли. Только после проживания 7 или более лет в Ирландии нерезидент страны может обратиться в Земельную Комиссию с просьбой о разрешении покупки земли для ведения сельскохозяйственного производства.
Во Франции требуется особое разрешение в двух случаях — если сделка превышает 250 млн франков, либо если речь идет о покупке виноградников, которые по традиции считаются в стране важной частью национального богатства.
В Японии в сельском хозяйстве, так же как и во многих других отраслях экономики, традиционно проводится политика по ограничению зарубежных капиталовложений. В сельское же хозяйство запрещены иностранные капиталовложения не только в землю, но в целом в сельскохозяйственное производство. Это же касается лесного и рыбного хозяйства.
Можно особо рассмотреть положение в этом плане в США, где имеется весьма разнообразный опыт по предоставлению прав на покупку земли, либо ограничению этих прав для иностранцев.
В 1978 году был принят Акт о зарубежных капиталовложениях в сельское хозяйство. По этому федеральному акту не запрещается иностранцам приобретать сельхозугодья в США, но в каждом отдельном случае они должны сообщать об этом на имя Министра сельского хозяйства США. То же касается и лесных угодий.
В целом, однако, иностранцы владеют относительно небольшой частью сельхозугодий страны, менее 1%, причем главным образом это пастбища. В основном иностранцы собственники — это канадцы и европейцы.
Фактическое же ограничение прав иностранцев на покупку земли осуществляется на уровне штатов.
Сейчас в 28 штатах существуют законы по ограничению прав иностранцев на покупку земель сельскохозяйственного назначения. По своей жесткости эти ограничения существенно различаются. В штате Айдахо, например, запрещается для иностранцев покупка земель, принадлежащих штату. В других штатах, сельскохозяйственного направления, таких как Канзас, вообще иностранцам запрещается покупать сельскохозяйственные земли. Это же касается и вообще земельной собственности.
В ряде штатов, таких как Джорджия, Кентукки, Мэриленд, запрет распространяется выборочно на те государства, которые не рассматриваются как дружественные. В Индиане и ряде других штатов ограничивается площадь земли, которая может быть продана иностранцам. Еще в некоторых штатах, таких как Миннесота, даже гражданам дружественных стран не разрешается покупать сельскохозяйственные земли. Во многих штатах существуют ограничения для граждан враждебных стран или при продаже государственных земель, или при переводе земель из сельскохозяйственного на другие виды использования. В общем же в целом 17 штатов, в основном сельскохозяйственного направления, практикуют ограничения по продаже сельскохозяйственных земель иностранцам. Их можно сгруппировать на четыре категории. К первой категории относятся те из них, где требуется чтобы иностранец, обращающийся за правом на покупку земли, в течение определенного периода времени приобрел бы американское гражданство. В штате Кентукки, например, иностранец из дружественной страны может приобрести землю, но если в течение 8 лет он не стане гражданином США, то его право на эту землю пропадает. В Иллинойсе, Индиане, Миссисипи и Вайоминге введены такие же правила. По штатам, принадлежащим ко второй категории, устанавливается максимальная площадь земли, которая может быть куплена иностранцем. Например, иностранец нерезидент не имеет права купить больше 640 акров земли в Висконсине. Ограничения по размеру покупаемой земли установлены также в Индиане, Пенсильвании и Южной Дакоте.
В штатах третьей категории существуют более серьезные ограничения по собственности иностранцев на землю. В Оклахоме, например, иностранцам вообще запрещается покупать какую-либо землю (так же как и недвижимость), в Канзасе и Небраске запрет на покупку земли распространяется не только на граждан недружественных стран, но и на иностранцев вообще. Ограничение в Айове, Миннесоте и Северной Дакоте касаются только сельскохозяйственных земель. В последнюю категорию, которая представлена Нью-Гэмпширом, иностранцам запрещено приобретать какую-либо собственность.
В общем, эти ограничения прежде всего существуют в основных сельскохозяйственных штатах, не давая или затрудняя иностранцам приобретать сельскохозяйственные земли.
Площадь земель, принадлежащая иностранцам в США
| Показатель | Общая площадь частных с.-х. угодий, млн акров | Площадь, принадлежащая иностранцам, млн акров | В том числе пашня, млн акров | Доля от общей площади с.-х. угодий,% |
| Всего в стране | 878 | 7,3 | 2,5 | 0,83 |
| В 17 штатах, где действуют ограничения | 401 | 1,0 | 0,4 | 0,25 |
Таким образом, в основных сельскохозяйственных штатах вследствие ограничений роль иностранцев в собственности земли очень невелика, что и демонстрирует эффективность политики по сохранению сельхозугодий за американскими гражданами.
Вообще же иностранная собственность на сельхозугодья, ее роль, сильно колеблется по странам. В первую очередь, она распространена в Западной Европе, хотя очень невелика во Франции, которая как ведущая сельскохозяйственная страна, старается формально и неформально сохранить свои земли от зарубежного проникновения.
В общем, таким образом, в Западных странах иностранцам принадлежат немногим более 3 млн гектаров, и эта площадь представляет в большинстве случаев лишь небольшой процент от всех сельхозугодий. Не говоря уже о том, что, как правило, сельское хозяйство относительно малопривлекательный объект для иностранных капиталовложений, несомненно, здесь сказывается социальная политика также и по недопущению иностранцев к обладанию сельхозугодьями в большинстве стран.
Государственное регулирование землепользования и охраны сельскохозяйственных земель
Государственное регулирование рынка земли является общепризнанной практикой и имеет серьезные основания. Прежде всего, это необходимость сохранения сельхозугодий в условиях растущей урбанизации и индустриализации, массовой жилой застройки сельской местности. Земля, выведенная из сельскохозяйственного оборота, стоит гораздо дороже, чем в сельском хозяйстве, и если бы не было такого контроля, то последовал бы массовый и хаотический перевод сельскохозяйственных земель на несельскохозяйственные виды использования.
Если бы не было государственного контроля над рынком земли, то шел бы очень быстрый процесс перехода сельхозугодий на несельскохозяйственные цели с соответствующим крайне негативным влиянием на сельскохозяйственное производство. За счет действия рыночного механизма ограничить перевод сельскохозяйственных земель на другие цели под таким напором спроса и разницы в ценах невозможно, поэтому необходимо государственное регулирование рынка земли, кроме тех причин и методов, которые были описаны ранее и которые объясняются аграрной политикой.
Здесь же речь идет о сохранении фонда сельскохозяйственных земель.
Можно выделить два подхода к такому государственному регулированию рынка земли – административному и экономическому (в основном через систему налогов). Обычно оба эти метода применяются в комбинации. Естественно, конечно, что в каждом государстве сложилась своя система государственного регулирования — с более жестким и централизованным контролем в Европе и в Японии и более либеральным и децентрализованным в США. Однако в любой развитой стране такой государственный контроль по сохранению фонда сельскохозяйственных земель является неотъемлемым элементом земельной политики.
Административный контроль
В большинстве развитых стран применяется практика зонирования земель и планирование их, регулирование использования и землеотвода, с существованием соответствующего законодательства, направленного, прежде всего на ограничение вывода земель из сельскохозяйственного оборота. Продажа или иная передача сельхозугодий на несельскохозяйственные цели почти везде требует специального разрешения и во многих случаях жестко лимитируется.
Как правило, в административно-управленческом плане такая земельная политика осуществляется на трех уровнях:
1. На уровне государства в целом формулируется земельная политика по сохранению сельскохозяйственного земельного фонда. Причем иногда речь идет не только о самих сельскохозяйственных землях, но и в целом о сельских районах, не давая проникновения туда городской застройки и промышленности, с целью сохранения природы и охраны окружающей среды, в особенности, если речь об исторических ландшафтах, что теперь приобретает особую значимость.
2. Второй уровень — региональный. На этом уровне составляются обычно карты и зоны землепользования, планы трансформации угодий, увязка общегосударственной земельной политики с региональными условиями.
3. Районный или муниципальный уровень. На этом уровне проводится картирование земель на местности, отвод земель, соблюдение правил по защите сельхозугодий.
Нужно сказать, что такая общая трехуровневая система далеко не одинакова в разных странах.
Так, в США основная часть формулирования земельной политики идет на уровне штатов, а в других странах все решения районных и муниципальных властей подлежат утверждению на более высоком уровне. Но в целом такой механизм разделения ответственности все же создает условия для проведения единой земельной политики. Одним из инструментов такой земельной политики является картирование земель, с точным обозначением возможности использования того или участка земли и привязки этих карт на местности. В частности, такая политика приводится в Нидерландах, где в каждой провинции составляется карта земель. При этом выделяются для каждого вида землепользования отдельные виды деятельности, с запрещением каких-либо иных. Так, например, в сельскохозяйственных зонах запрещена жилищная и промышленная застройка.
На землях, обозначенных на карте, как сельскохозяйственные, запрещено какое-либо строительство, кроме зданий, непосредственно связанных с сельским хозяйством. Такая политика, естественно, ограничивает права земельного собственника, не давая ему возможности альтернативных видов использования земли. Аналогичным образом действует и система землепользования в Бельгии, где по каждому району утверждены планы землепользования, и на сельскохозяйственных землях могут возводиться лишь постройки, прямо связанные с фермами. В Дании также существует закон, по которому по стране проведено выделение земель под различные виды пользования, и особо выделены сельскохозяйственные земли, которые никоим образом нельзя использовать ни под жилищные, ни под промышленные застройки. В каждом отдельном случае для возведения несельскохозяйственных зданий или изменения характера использования земли должно быть получено особое разрешение. Однако сельскохозяйственные постройки могут возводиться без всяких разрешений.
Во Франции сейчас из 36 тыс. коммун (т. е. низовых административных единиц) в 18 тыс. уже проведено картирование и составлены планы по землепользованию. На этих планах выделены сельскохозяйственные зоны, где разрешается лишь возведение сельскохозяйственных построек.
Хотя в остальных коммунах еще нет таких карт, но и там действует общегосударственное регулирование, которое ограничивает строительные работы, которые могут быть проведены на сельхозугодьях. Действует также правило о недопущении развития очагов поселения городского типа в сельской местности. Нужно сказать, что во Франции даже действует такое специфическое законодательство, как запрещение лесопосадок на сельскохозяйственных землях.
В Великобритании существует законодательство, которое запрещает самовольное изменение характера землепользования, и по каждому отдельному такому случаю требуется специальное разрешение, связанное с изменением характера использования земли или отвода земли. Государство ставит себе целью ограничить перевод сельхозугодий на другие цели, в частности на жилищные, имея в виду широко развитую в стране систему проживания в сельской местности населения, не занятого в сельском хозяйстве. В этих целях применяются региональные планы землепользования (по графствам) с конкретным выделением зон с различным землепользованием.
В Германии имеется, пожалуй, одно из наиболее развитых законодательств по землепользованию, с учетом быстрого роста спроса на землю и желанием сохранить сельскохозяйственный потенциал страны.
Основой этой политики является федеральный акт по использованию земли, исходя из которого разработаны и приняты соответствующие акты по каждой из земель. Целью этого акта является поддержка традиционного сельскохозяйственного производителя и сохранения за ним его земель. При этом под производителем понимается крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа, ориентированное на тщательную обработку почвы и содержание ограниченного поголовья скота, чтобы не нарушать экологический баланс. В целом сельское хозяйство рассматривается как одно из основных факторов по экологической безопасности страны.
Федеральный и земельные акты резко ограничивают возможности перевода сельхозугодий на другие виды использования.
В акте также заложены меры по борьбе с обезлюдиванием горных и неблагоприятных для сельского хозяйства районов.
В каждой из 16 земель, как уже говорилось, приняты свои акты по земле. Основной целью этих актов является практическое осуществление федерального законодательства.
Непосредственное составление планов землепользования и отвода земли идет уже на местном муниципальном уровне. Общие карты земель составляются на уровне земель, а конкретная привязка к местности — на муниципальном уровне. Устанавливаются отдельные зоны для сельского хозяйства, жилищного строительства, промышленной деятельности, зоны туризма и охоты. После выделения зон в течение пяти лет муниципалитет должен составить конкретную увязку на местности каждого землевладения, с указанием видов деятельности, типов построек и т. д. По обследованию в 1991 г. более половины из 8506 муниципалитетов в бывшей ФРГ уже провели такое зонирование и эта работа сейчас уже близка к завершению.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Мировой опыт говорит о том, что могут существовать самые различные модели земельных отношений, и они могут быть работоспособными и эффективными, если они соответствуют поставленным целям, национальному самосознанию и инстинкту страны, и не будут навязаны ей, исходя из чисто рассудочных, может быть и благих пожеланий.