НЕЮБИЛЕЙНЫЕ ЗАМЕТКИ В ДЕНЬ ЮБИЛЕЯ КОНСТИТУЦИИ
8 апреля 2001 года, ровно 20 лет назад, на всенародном референдуме была принята Конституция (Основной Закон) Республики Южная Осетия. Это, безусловно, стало значимым событием в новейшей истории страны. Впервые Основной Закон РЮО был принят непосредственно самими гражданами государства. Действовавшая до этого референдума Конституция принималась в 1993 г. Парламентом Южной Осетии.
Необходимость принятия новой Конституции РЮО, причем – именно путем всенародного голосования, была в то время очевидна практически для всех общественно-политических сил страны. В первую очередь, это было нужно для того, чтобы обеспечить ей высшую степень легитимности. Как было отмечено выше, действовавший на тот момент Основной Закон принимался Парламентом РЮО. К тому же в 1996 г. в него были внесены кардинальные изменения, и фактически, и юридически изменившие форму правления в стране – «советскую» на президентскую. Уже тогда многие политические деятели посчитали такой шаг неоправданным, нелегитимным и необоснованным с юридической точки зрения. Несколько депутатов даже расценили его как государственный переворот, сложив с себя в знак протеста депутатские полномочия.
В такой ситуации легитимность столь кардинально переработанной Конституции оставляла желать лучшего. Соответственно, абсолютно все общественно-политические силы РЮО видели единственный выход из этой ситуации в том, чтобы разработать и принять на референдуме новую Конституцию РЮО. Это было необходимо для того, чтобы, во-первых, новая форма правления получила вотум доверия непосредственно от самих граждан страны, а во-вторых, обеспечила Основному Закону страны высшую степень легитимности.
Особо подчеркну, что, несмотря на значительные разногласия между ветвями власти, а также между различными общественно-политическими силами, касающимися содержания будущего Основного Закона, процедура и механизмы разработки новой Конституции РЮО создавались на основе консенсуса между Президентом и Правительством, с одной стороны, и Парламентом вместе с представленными в нем общественно-политическими силами, с другой. Состав Конституционной комиссии формировался на паритетной основе Президентом и Парламентом, соответствующий указ главы государства был подписан только после того, как его одобрил предварительно депутатский корпус. Кроме того, разработанный комиссией текст Конституции был вынесен на всенародное голосование только после того, как в ходе обсуждения в Парламенте получил поддержку большинства парламентариев.
Вне всякого сомнения, в целом Конституция РЮО, принятая в 2001 г., стала серьезным шагом вперед в плане становления государственности Южной Осетии. В нее вошли положения, закрепляющие независимость и суверенитет Республики Южная Осетия, основы ее конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, принцип разделения властей и принципы взаимоотношений человека и государства, а также положения, определяющие основы общественной, политической, экономической, правовой и социальной систем страны.
Вместе с тем, наряду с несомненными достоинствами Конституция изначально содержала ряд серьезных недостатков, касающихся, прежде всего, взаимоотношений между различными органами власти. Она, в частности, обусловила излишнее перераспределение властных полномочий в пользу исполнительной ветви власти, особенно – ее президентской части, что затруднило эффективную реализацию на практике принципа разделения властей, став в недавнем прошлом основой для построения в Южной Осетии жесткого авторитарного режима, а ныне являясь одним из основных катализаторов общественно-политических кризисов. Свою негативную роль сыграло также внесение в Основной Закон большого количества поправок, приведя к тому, что сегодня ряд статей Конституции просто противоречат друг другу. Причем, нередко разработка и принятие поправок к Конституции происходили в преддверии избирательных кампаний. А «скороспелость» и недостаточная продуманность подобных действий привели к тому, что сегодня ряд статей Конституции просто противоречат друг другу.
В такой ситуации вполне понятно, что о необходимости конституционной реформы все чаще говорят представители различных политических сил. Не так давно за принятие «новой редакции» Основного Закона выступил и Президент РЮО Анатолий Бибилов. С другой стороны, немало и тех, кто считает, что сегодня нельзя проводить никакой конституционной реформы, потому что для нее сейчас – «плохие условия».
Бессмысленно спорить о том, нужна или нет конституционная реформа. Особенно в ситуации, когда, по большому счету, в условиях перманентной конституционной реформы республика живет чуть ли не все последние 20 лет. Достаточно сказать, что за это время было внесено более полусотни изменений почти в треть статей Конституции страны. А потому, как покончить с этой явно не совсем нормальной ситуацией – вот в чем главный вопрос! Что для этого нужно: кардинальная конституционная реформа с принятием новой Конституции («новой редакции» Конституции) или же частичная конституционная реформа, при которой можно будет ограничиться внесением изменений, пусть и весьма масштабных, в уже действующий Основной Закон РЮО?
Не раз говорил и повторю еще раз: в идеале нам действительно необходимо разработать и принять на референдуме новую Конституцию Республики Южная Осетия – Государства Алания. Однако для того, чтобы создать качественный, максимально отвечающий современным реалиям, эффективно действующий и стабильный Основной Закон, необходимы, в первую очередь, время, соответствующие юридические механизмы и минимальное влияние политической конъюнктуры.
Между тем, трудно сыскать другой период с максимальным влиянием политической конъюнктуры, чем предвыборный год, а логика разворачивающей подспудно избирательной кампании просто не оставляет времени для основательного и объективного юридического анализа.
В 2001 году уже сыграло свою негативную роль то обстоятельство, что разработка и принятие Конституции РЮО происходили в преддверии президентской избирательной кампании. Данное обстоятельство не только внесло дополнительную напряженность в общественно-политическую ситуацию, но и во многом обусловило имеющиеся в Основном Законе РЮО недостатки. Оно также породило серьезные сомнения в легитимности Конституции РЮО, против которой проголосовал каждый третий гражданин страны, принявший участие в референдуме. Именно ее «недостаточная» легитимность и стала одной из причин той легкости, с которой власти вносили в последующем изменения в Конституцию РЮО.
К тому же, в высшей степени дискуссионным является даже сам вопрос о законности разработки и принятия «новой редакции» или новой Конституции. Во всяком случае, действующий Основной Закон РЮО допускает пересмотр отдельных статей глав 1, 2 и 9, а также внесение поправок в статьи глав 3-8, но в нем ничего не говорится о допустимости разработки и принятия «новой редакции» Конституции либо новой Конституции. Нет в ней и соответствующего механизма. В отличие, замечу, от Конституции (Основного Закона) РФ.
Согласно общеправовому принципу для органов власти и должностных лиц, «все, что не разрешено законом – им запрещено», а значит, вопрос о том, кто и в соответствии с какой процедурой имеет право разрабатывать «новую редакцию» Конституции или новую Конституцию, является более чем актуальным и требует легитимного (то есть поддержанного обществом) ответа. Тем более что имеются достаточные основания утверждать, что попытка «продавливания» кардинальной конституционной реформы по лекалам «революционной необходимости» приведет к новому общественно-политическому кризису, причем, не исключено, к гораздо более серьезному, чем тот, который начался в сентябре прошлого года.
Вместе с тем, не думаю, что верным является и тезис о том, что сегодня вообще нельзя проводить никакой конституционной реформы, потому что якобы сейчас «плохие условия» для этого. Ведь, говоря откровенно, «хороших условий» для всех в плане разработки конституционной реформы не будет никогда. Основной Закон страны – это не только юридический, но и политический документ. Следовательно, все политические силы, участвующие в его подготовке, будут пытаться сформулировать его положения в выгодном для себя варианте.
К тому же политические кризисы, время от времени сотрясающие государственные устои страны, напрямую обусловлены несовершенством действующего механизма конституционного регулирования. А более чем тревожная тенденция укорочения межкризисных («спокойных») периодов в развитии страны говорит о неотложности внесения изменений в Конституцию для устранения недостатков в указанном механизме.
«Золотой серединой», которая, с одной стороны, не привела бы к очередному противостоянию, а с другой – позволила бы внести назревшие изменения в Конституцию, могло бы стать в сложившейся ситуации проведение не кардинальной, а частичной конституционная реформа. Ведь на сегодняшний день нет «пожарной» необходимости в срочном пересмотре основ конституционного строя РЮО или основных прав и свобод человека и гражданина (Главы I и II Конституции РЮО), а значит, в принятии «новой редакции» или нового Основного Закона страны. Зато нужно в неотложном порядке внести ряд серьезных поправок, в первую очередь, в те статьи Основного Закона РЮО, которые регулируют взаимоотношения между ветвями власти, а также между властью в целом и обществом. Для этого не требуется принятие новой Конституции, достаточно провести масштабную корректировку положений, содержащихся в Главах 3-8 действующего Основного Закона РЮО. Такая частичная конституционная реформа в сложившихся условиях представляется более целесообразной, так как позволит адаптировать Конституцию к изменившимся условиям, не приведет к очередному противостоянию и станет основой реализации давно назревшей реформы государственно-правовой системы Республики Южная Осетия – Государства Алания.
И здесь было бы полезно воспользоваться недавним российским опытом в плане процедуры внесения поправок в Основной Закон. (Особо подчеркиваю: именно в плане процедуры, а не содержания поправок, и именно воспользоваться, а не броситься слепо копировать!)
Что имеется в виду? Учитывая особенности сложившейся в РЮО общественно-политической обстановки, было бы логично, чтобы Президент и Парламент на первом этапе на паритетных условиях создали специальную комиссию (рабочую группу), в которую бы вошли представители всех ветвей власти, политических партий, общественных организаций, научной и творческой интеллигенции, известные специалисты в области права и общественные деятели. Эта комиссия (рабочая группа) должна будет определить, какие нужны поправки и в какие статьи глав 3-8 Конституции РЮО, а также предложить их формулировки в виде единого законопроекта о поправках в Конституцию РЮО. Далее проект закона о поправках целесообразно вынести на всенародное обсуждение и доработать с учетом поступивших предложений. Доработанный законопроект вносится затем Президентом в Парламент для обсуждения и принятия в соответствие с Конституцией страны двумя третями от общего числа избранных депутатов. Принятый закон о поправках к Конституции РЮО подписывается и обнародуется Президентом. Учитывая, что необходимы достаточно масштабные изменения сразу в шести главах Конституции РЮО, можно так же, как и в России, предусмотреть, что конституционные поправки вступят в силу не сразу после подписания закона Президентом, а после одобрения принятых Парламентом поправок еще и на специальном народном голосовании (не путать с референдумом!).
Не так давно министр иностранных дел РЮО Дмитрий Медоев опубликовал довольно объемную и весьма спорную статью «Конституционная реформа для Южной Осетии. С чего начать?». Не вдаваясь в суть ее положений и выводов, отмечу лишь, что, по моему мнению, прежде чем говорить о том, «с чего начать» конституционную реформу, стоит вначале определиться с тем, «ради чего начать». То есть надо, в первую очередь, определиться с тем, какой смысл мы вкладываем в это понятие – «конституционная реформа».
Убежден, что руководству республики нет смысла начинать реформу только лишь ради того, чтобы «подогнать под себя» Конституцию. Во-первых, потому что в глазах общества это является самым ярким, пожалуй, показателем слабости власти. А во вторых, как показывает наш опыт, конкретно в условиях Южной Осетии это – ничто иное, как мартышкин труд. Во всяком случае, до сих пор ни одному из тех руководителей страны, которые пытались «подогнать под себя» те или иные положения Основного Закона РФ, не удалось воспользоваться плодами этой «подгонки». Более того, пытаясь сохранить свою власть, они, в конечном итоге, только работали на успех своих соперников. Таков, вот, он – югоосетинский конституционный парадокс.
Если же основной вектор конституционных изменений будет направлен на децентрализацию и деконцентрацию власти, на формирование реальной системы сдержек и противовесов, при которой ни одна ветвь власти не имеет возможности «подмять» под себя остальных, то настоятельная необходимость и неотложность такой реформы более чем очевидна. Потому что излишняя концентрация полномочий в одних руках и отсутствие эффективных механизмов общественного контроля над чиновниками – это как раз те факторы, которые вольно или невольно способствуют созданию условий для правового нигилизма. Соответственно, Государству Алания сегодня нужна только такая конституционная реформа, которая будет способна стать основой для кардинальной трансформации государственно-политической системы страны. Трансформации, которая обеспечит переход от абсолютно чуждой осетинскому национальному менталитету модели суперпрезидентской республики к более подходящей нам коллективистской (президентско-парламентской/парламентско-президентской) форме правления.
Вячеслав ГОБОЗОВ,
депутат Первого Парламента РЮО , председатель РСП «Фыдыбаста»